化解农村土地承包的各类纠纷，温州市作为农业部、省农业厅开展农村土地承包纠纷仲裁试点单位，积极组建仲裁机构。经过一年多的实践，已初步摸索出了一条“准司法加准行政”的土地承包纠纷仲裁之路。2005年11月，在全国农村土地承包仲裁工作培训班上，温州市农业局作为全国3个先进典型单位之一作了经验介绍，并在现场提供了一宗纠纷案件的庭审和剖析。温州市的经验得到了农业部经管司领导和全体代表的高度评价。温州市在土地承包纠纷仲裁的制度建设、规范程序、审理质量、研究培训等方面，进行了认真的探索，收到了较好的成效。
    一、开展农村土地承包纠纷仲裁的必要性
    温州是全国首批对外开放城市之一，又是全国最早试行包产到户的地方。近年来，随着经济的快速发展和广大农民的权益保护意识的不断增强，农村土地承包纠纷时有出现，并且呈现出群体性、复杂性、多样性等特点，如何积极探索化解农村土地承包纠纷的办法成了摆在各级政府面前一个迫切需要解决的问题。
    开展农村土地承包仲裁是现实所迫。土地不但是最基本的生产资料，也是农民当前主要的生活保障。我国实行土地承包到户20多年，在极大提高农村生产力的同时，也因初始阶段缺少统一规范，累积了不少矛盾纠纷。近几年，党中央、国务院相继出台了一系列扶农政策，农业产业结构优化，过去因负担重、收入低而扭曲的土地收益价值得到回归，调动了广大农民发展农业生产的积极性。同时，随着工业化、城市化进程的加快，土地资产价值也大大提升，因此，潜伏的矛盾开始凸显和激化。特别是在象温州这样的经济发达地区，土地承包经营纠纷已经成为影响农村社会稳定的热点问题。但是，以往由于政府部门没有法律授权，很难“插手”；让村级组织自行解决，又难以通过“需三分之二以上社员或代表通过”的这道门槛，因此村干部往往不愿意出面代表集体接受调解；法院因土地承包方面的法律不够健全，缺乏受理、审理依据，又常以“农民（社员）个人与村集体之间不属于平等的民事主体”为由，不予受理此类诉讼，以至形成农民对土地承包纠纷“投诉无门”的现象。因此，积极开展农村土地承包仲裁工作，是在现行法律框架内化解上述困境最为便捷和有效的选择。
    开展农村土地承包仲裁是稳定所需。根据调查分析，产生土地承包纠纷的主要原因有：一些地方土地承包基础工作不够规范、程序不当，导致承包主体、对象、权利义务关系等要件缺失或错位；对土地征用后安置和补偿利益的分配不当，侵害了部分妇女和外出务工、经商农民的合法权益；部分农村基层干部对土地互换、转包、机动地处理不公正等等。这些纠纷有的已有近20年的历史；有的已酿成上百户的群体案件；有的争议标的甚至高达数十万元。过去由于不能及时有效地解决此类纠纷，不但影响了农村社会稳定和经济发展，也因大量的越级、重复、涉法上访，给各级党委、政府的日常工作带来很大冲击和压力。因此组建农村土地承包仲裁机构，及时、妥善地化解纠纷，不仅关系到广大农民的合法权益，而且也关系到农村经济社会发展和稳定。
    开展农村土地承包仲裁是农民所盼。开展农村土地承包纠纷仲裁工作，是贯彻实施《土地承包法》，稳定和完善双层经营体制的重要内容，是取信于民、保障农民合法权益的一件实事，也是事关广大农民切身利益、民心所向的一件好事。由于现行法律没有规定各级政府对农村土地承包个案有进行审查、纠正的职责和权力，因此，在享受土地承包权益方面，确实存在着部分弱势农民（尤其是妇女）遭受不公平待遇的情况。如外出务工经商或其他原因放弃土地耕作的社员、农嫁非妇女、离婚的妇女或入赘男子、自理口粮落户小城镇的社员、现役士兵、定销户的新增农村家属、出国未迁户口的社员等特殊群体的土地承包权益得不到保护的情况常有出现。依据《农村土地承包法》第五十一条规定，调解、仲裁农村土地承包纠纷工作是法律赋予农村经济管理部门的职能，同时也是农村经济管理部门的一项重要工作任务。
    二、温州市开展农村土地承包纠纷仲裁试点的具体做法
   （一）成立仲裁机构
    温州市于2004年7月建立市农村土地承包仲裁委员会，负责受理市辖3个区的土地承包纠纷案件。仲裁委员会成员由市农业局、林业局、法制办、市妇联等部门的负责人担任，并由市政府发文任命。仲裁委员会聘任了11位专职仲裁员和23位兼职仲裁员，分别来自市、区农业局、林业局、纠风办、法制办、妇联等部门及一些执业律师，任期两年。仲裁委员会下设秘书处，目前挂靠在市农业局政策法规处，负责处理仲裁委的日常工作。
   （二）强化业务培训
    农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地承包政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定法律法规知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。因此，温州市在开展此项工作时始终把加强仲裁员的培训作为一项重点工作来抓。于2005年7月举办了一期农村土地承包仲裁理论和实务研讨班，开展了农村土地承包政策法规与仲裁案例评析、土地承包纠纷仲裁工作流程以及仲裁案件证据适用等内容的培训，全市农口相关业务机构负责人、仲裁员和仲裁办工作人员100多人到会学习，其中不乏市、县两级的资深律师，部分基层法院还派了法官参与培训。
   （三）完善仲裁机制
    制定土地承包纠纷仲裁规范化制度。结合土地承包体制的特点，温州市借鉴（民商事）仲裁委员会和劳动仲裁委员会的做法，参照民事审判的规则，制订了《温州市农村土地承包仲裁试行办法》、《温州市农村土地承包仲裁机构组织规则》和《温州市农村土地承包仲裁机构办案规则》。鉴于立法权限问题，前两个制度目前仅用于内部参考实施；后一项制度，则已由市农业局、林业局联合行文发布实施。
    设计法律文书和操作流程。由于土地承包仲裁工作具体操作无现成的格式可以参考，而案件的受理到文书的送达、监督、回访等都需要形成完善的工作机制，包括立案、取证、现场勘查、举证、调解、仲裁、合议、执行、结案等每一环节都要制订操作规程，保证纠纷公正裁决。因此在试点过程中温州市参照法院民事审判庭的审理制度，陆续制定并不断完善了开庭前内审准备办法、仲裁庭开庭审理程序以及相应的法律文书格式等。如对仲裁庭审理，规定了一般程序和简易程序。对一般程序的，设一名首席仲裁员和两名陪审的仲裁员，以少数服从多数的方式表决仲裁结果。在庭审中，分别由双方当事人陈述事实，说明理由，并有举证、互相质证和两轮辩论。在查清事实的基础上，除了有不宜调解的情况外，规定合议庭都应先组织分头调解，对确实无法调解的，再制发仲裁裁决书。
    建立土地承包仲裁政策法规数据库。由于土地承包相关立法滞后，目前有法可依的主要是《农村土地承包法》和最高人民法院的两个司法解释，审理依据严重不足。为此，温州市对现有法律、法规和规章进行了大规模的检索研究，同时还收集了国家、省关于农村土地承包的政策文件，建立了农村土地承包仲裁专用政策法规电子数据库，主要包括法律依据、政策依据和制度依据三方面内容，有效地促进该项工作的有序开展。
   （四）依法开展仲裁
    1、遵循仲裁原则
    坚持地位平等的原则。纠纷仲裁申请人无论是农户、业主、村（社）集体经济组织，还是乡镇人民政府及行政职能部门，在纠纷调解、仲裁过程中，其法律地位人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正地调处纠纷。
    坚持实事求是的原则。当事人提出仲裁申请后，仲裁委员会要对承包纠纷案件进行调查了解，依照法律规定和客观事实，决定是否受理。案件受理后，要进行深入细致的调查，取得农村土地承包的原始资料和证明材料，实事求是，分清是非曲直，为农村土地承包纠纷仲裁提供可靠证据。
　　坚持调解优先的原则。虽然到仲裁委申请仲裁的案件一般都是经过多次调解无果的案件，但是在具体操作中，仲裁委员会坚持以调解为主、裁决为辅，从制度上和程序上保障将调解结案作为首选目标，并在工作中努力贯彻。通过调解无法达成一致协议的，依法及时进行仲裁，作出裁决。